En los debates organizados por la Asociación de antiguos alumnos del INAP también se planteó si tras los sucesivos procesos de modernización abordados en los últimos años y en el actual contexto de crisis económica e institucional era necesaria una nueva reforma de la Administración Pública en España. En caso de que creyésemos esto necesario se nos interpeló sobre deberían ser los principales elementos a tener en cuenta.
No me parece positivo plantearse reformas de gran calado para un contexto económico concreto. Creo que habría que revitalizar las “reformas” cuyas bases legales se aprobaron en la VIII legislatura.
En primer lugar, creo necesario impulsar e implantar el modelo de agencia estatal (ralentizado en los últimos años). Este modelo ha sido el último intento de superar el modelo weberiano de “ejecución burocrática de la ley” e implantar un nuevo modelo de Administración Pública que, más allá de la descentralización funcional, responda a los siguientes criterios:
a) una diferenciación nítida entre la dirección estratégica –nivel político−, que formula los objetivos, y la gestión operativa (función directiva);
b) una financiación de dichas unidades vinculadas al cumplimiento de los objetivos marcados;
c) control dirigido fundamentalmente a la evaluación de sus actividades y al cumplimiento de objetivos.
Esto es, implantar el modelo de Agencia que se caracteriza por la gestión por objetivos, previamente determinados y cuantificados, responsabilización por resultados, mayor nivel de autonomía –con capacidad de decisión sobre los recursos asignados− y reforzamiento de los mecanismos de control.
Vemos pues que no es sólo una cuestión de cambio de nombre, no es una operación cosmética mediante la que se pretende crear un tipo más de organismo público para añadir a la ya rica tipología presente en el paisaje institucional español. La apuesta por las agencias pretende cambiar las bases sobre las que tradicionalmente se ha estructurado la relación entre la instancia de elaboración de políticas y la instancia operativa. Por ello su instrumentación se formula mediante el contrato de gestión.
En este contrato se determinan los compromisos que asume la Agencia y los medios necesarios para cumplirlos; refleja el equilibrio entre las dos notas características del modelo organizativo: autonomía y responsabilidad. El contrato de gestión ha de contener: i) los objetivos, y los resultados que se han de obtener; ii) planes para desarrollar los objetivos con marcos temporales, y los proyectos que se han de desarrollar: iii) indicadores para evaluar los resultados obtenidos; iv) los efectos asociados al cumplimiento de objetivos así como los mecanismos que permitan la exigencia de responsabilidad.
La autonomía de gestión se manifiesta fundamentalmente en la gestión del personal -selección y remuneraciones- en el régimen presupuestario –carácter limitativo de la cuantía total y estimativo en su distribución interna−, y en el sistema de control –modelo de auditoría y no de control previo−.
No me parece positivo plantearse reformas de gran calado para un contexto económico concreto. Creo que habría que revitalizar las “reformas” cuyas bases legales se aprobaron en la VIII legislatura.
En primer lugar, creo necesario impulsar e implantar el modelo de agencia estatal (ralentizado en los últimos años). Este modelo ha sido el último intento de superar el modelo weberiano de “ejecución burocrática de la ley” e implantar un nuevo modelo de Administración Pública que, más allá de la descentralización funcional, responda a los siguientes criterios:
a) una diferenciación nítida entre la dirección estratégica –nivel político−, que formula los objetivos, y la gestión operativa (función directiva);
b) una financiación de dichas unidades vinculadas al cumplimiento de los objetivos marcados;
c) control dirigido fundamentalmente a la evaluación de sus actividades y al cumplimiento de objetivos.
Esto es, implantar el modelo de Agencia que se caracteriza por la gestión por objetivos, previamente determinados y cuantificados, responsabilización por resultados, mayor nivel de autonomía –con capacidad de decisión sobre los recursos asignados− y reforzamiento de los mecanismos de control.
Vemos pues que no es sólo una cuestión de cambio de nombre, no es una operación cosmética mediante la que se pretende crear un tipo más de organismo público para añadir a la ya rica tipología presente en el paisaje institucional español. La apuesta por las agencias pretende cambiar las bases sobre las que tradicionalmente se ha estructurado la relación entre la instancia de elaboración de políticas y la instancia operativa. Por ello su instrumentación se formula mediante el contrato de gestión.
En este contrato se determinan los compromisos que asume la Agencia y los medios necesarios para cumplirlos; refleja el equilibrio entre las dos notas características del modelo organizativo: autonomía y responsabilidad. El contrato de gestión ha de contener: i) los objetivos, y los resultados que se han de obtener; ii) planes para desarrollar los objetivos con marcos temporales, y los proyectos que se han de desarrollar: iii) indicadores para evaluar los resultados obtenidos; iv) los efectos asociados al cumplimiento de objetivos así como los mecanismos que permitan la exigencia de responsabilidad.
La autonomía de gestión se manifiesta fundamentalmente en la gestión del personal -selección y remuneraciones- en el régimen presupuestario –carácter limitativo de la cuantía total y estimativo en su distribución interna−, y en el sistema de control –modelo de auditoría y no de control previo−.
Además la implantación de este modelo potenciará la evaluación de las políticas públicas y de los servicios públicos y el sistema de rendición de cuentas.
En segundo lugar, el desarrollo de aquellos aspectos del EBEP que tienen como finalidad fundamental una “optimización” de los recursos humanos existentes, la motivación del personal, la mejora de los objetivos asignados a cada organización, o lo que en definitiva podemos denominar “el compromiso del servidor público con la res pública”.
Vaya por delante el reconocimiento que los aspectos más novedosos del EBEP no se han implantado, en parte por la falta de la legislación de desarrollo tanto estatal como autonómica.
Para ello considero necesario hacer hincapié en algunos de estos aspectos más novedosos:
o Mejorar los sistemas de acceso a la función pública, adecuando el contenido de las pruebas selectivas y de los cursos y periodos de prácticas a las funciones que se han de desempeñar.
o Generalizar la evaluación del desempeño que será el criterio determinante para la carrera administrativa, la provisión de puestos de trabajo y la promoción interna. Determinará asimismo una parte sustancial de las retribuciones variables y será un instrumento esencial para el mantenimiento del puesto de trabajo e incluso de la condición de funcionario público.
o Implantar con carácter general de la carrera administrativa, incidiendo en la carrera horizontal como sistema de incentivación del funcionario sin necesidad de hipertrofiar la estructura administrativa.
o Profesionalizar la “función directiva pública”.
o Generalizar la evaluación del desempeño que será el criterio determinante para la carrera administrativa, la provisión de puestos de trabajo y la promoción interna. Determinará asimismo una parte sustancial de las retribuciones variables y será un instrumento esencial para el mantenimiento del puesto de trabajo e incluso de la condición de funcionario público.
o Implantar con carácter general de la carrera administrativa, incidiendo en la carrera horizontal como sistema de incentivación del funcionario sin necesidad de hipertrofiar la estructura administrativa.
o Profesionalizar la “función directiva pública”.
En tercer lugar, una mayor coordinación y cooperación entre las administraciones públicas, incluida la europea. La cooperación interadministrativa es un clamor. Eso permitiría al mismo tiempo su simplificación y su modernización. Se han hecho cosas importantes como la ley de acceso electrónico o el plan de reducción de cargas, pero sin duda queda mucho por hacer. Conseguir la lealtad institucional y aparcar la desconfianza entre las AAPP será uno de los elementos que más avances pueden aportar en esta dirección.
En cuarto lugar, la mejora de la administración electrónica y dar el paso a la Administración y Gobierno abierto. Para ello es imprescindible aplicar en toda su extensión la ley de acceso electrónico por parte de todas las AAPP, así como las leyes que transponen la directiva de servicios, las que conocemos como ley paraguas y ley ómnibus. Hay que aprovechar que ello sirva para cambiar las organizaciones y los procedimientos, porque lo que hay detrás es un cambio de paradigma, un cambio en la concepción de la relación que debe establecerse entre las AAPP y los ciudadanos. Podría decir que incluso es una relación más democrática. Me explico. La administración se desprende del paternalismo y la desconfianza hacia el ciudadano, otorgándole mayor libertad mediante menor control previo, cosa que acarrea necesariamente la asunción de más responsabilidad por parte del ciudadano. La proximidad y la transparencia que puede facilitar un gobierno abierto facilita la acción política y administrativa y eso hay que saber aprovecharlo.
En quinto lugar, hacer mención expresa de la necesidad de una Ley de transparencia y acceso a la información pública, cuyos principios generales básicos querría mencionar:
- Máxima publicidad (transparencia activa)
- Régimen de excepciones (que debe limitarse a los constitucionalmente establecidos)
- Ausencia de un interés legítimo
- Dotarse de infraestructuras internas adecuadas para facilitar el acceso a la información
- Órgano de garantía del cumplimiento de este derecho al acceso a la información
- Gratuidad o precio de coste en la obtención de la información
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